10月20日-23日，二十届四中全会在北京举行，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。习近平就《建议（讨论稿）》向全会作了说明。会议闭幕后，发布了《中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议公报》。
我们结合《公报》内容，解读如下：
参考“十四五”规划的时间线，预计下周发布“十五五”规划的《建议》和《说明》，3月两会后发布《纲要》。会议公报后，还会陆续发布五年规划的《建议》、《说明》、《纲要》等文件，对此可以参考上次“十四五”规划的时间线。十九届五中全会于2020年10月26日-29日召开，29日发布会议公报，11月3日发布《建议》和关于建议稿的《说明》，《建议》约2万字，《说明》近6000字；2021年3月13日两会后发布的“十四五”规划纲要全文，约7.5万字。
一、“十五五”规划的背景1、“十五五”规划的背景，关注“十四五”到“十五五”的8个环境变化，国际环境三个变化：（1）全球经贸关系重构，贸易摩擦的幅度、影响的广度都远超“十四五”，贸易战已经从局部冲突演变为全球事件。（2）地缘政治不确定性事件频率提高，冲击全球政治经济稳定性，如俄乌、伊以、印巴等。（3）全球科技竞争日益明显，以AI为代表的新一轮科技革命和产业变革加速。
国内环境五个变化：（4）国内经济“破旧立新”，以房地产为代表的“旧经济”经过了“十四五”期间的下行后，在“十五五”预计将逐步见底，而新经济在经济中的比重将越来越大，2024年三新经济占GDP的比重已经超过18%。（5）经济增长进一步从依靠外需到依靠内需转型，以降低全球贸易波动和供应链中断对我国经济的冲击，从而确保更稳定的增长。（6）人口问题的影响日益突出，2022年我国人口总量首次出现负增长，“十五五”将是第一个完整处于人口负增长的五年规划期，应对人口问题的政策更加关键。（7）共同富裕更加重要，面向2035目标，“十五五”期间共同富裕要迈出坚实步伐。（8）国内经济面临一定的低通胀压力，影响到消费、投资、财政等经济增长的各方面。
2、公报对我国发展环境的判断：对外部环境的判断趋于谨慎，将“风险挑战”与“战略机遇”并列，并强调“不确定难预料因素增多”。2025年二十届四中全会：“我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”，延续了二十大的表述。相比之下，此前2020年十九届五中全会对形势的判断更乐观：“当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化”。
但是机遇大于挑战，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势更加彰显。
二、“十五五”的目标1、经济增长目标：“十四五”开始不设中长期定量目标，预计“十五五”可能也不会，但年度目标仍然会每年都有。2020年十九届五中全会上，习总书记在《说明》里指出“综合考虑各方面因素，建议稿对‘十四五’和到2035年经济发展目标采取了以定性表述为主、蕴含定量的方式”，“十四五”开始不设五年的经济增长定量目标。
尽管“十五五”可能不设五年定量目标，但2035目标隐含要求是价格和名义增速变得更加重要，“十五五”期间名义增速可能需要不低于5.5%。按照2035年“人均GDP达到中等发达国家水平”的远景目标来看，未来十年名义GDP增速应不低于5.4%，“十五五”期间不宜低于5.5%。此外，2035年GDP或人均GDP比2020年翻一番，这个并没有作为定量目标，但可以作为参考。参考“翻一番”来看，需要2025-2035年实际GDP增速不低于4.4%，“十五五”不低于4.7%。
2、其他目标：科技自立自强水平大幅提高。公报提出的“十五五”发展目标相比“十四五”更加简洁精炼，可以总结为6个方面，包括：经济发展、改革开放、文化建设、生态文明、社会民生、国家治理。其中，比“十四五”新增的表述是“科技自立自强水平大幅提高”。
1、与“十四五”相比，12个重点任务的领域一致，但顺序有细微差异，现代产业体系、对外开放、社会民生三个主题更靠前，绿色发展比“十四五”略靠后。
“十四五”的12个工作领域，按顺序依次是：①科技创新，②现代产业体系，③强大国内市场，④构建高水平社会主义市场经济体制，⑤乡村振兴，⑥区域发展，⑦文化建设，⑧绿色发展，⑨对外开放，⑩社会民生，⑪安全发展，⑫国防建设。
而“十五五”的12个工作领域依次是：①现代产业体系，②科技创新，③强大国内市场，④构建高水平社会主义市场经济体制，⑤对外开放，⑥乡村振兴，⑦区域发展，⑧文化建设，⑨社会民生，⑩绿色发展，⑪安全发展，⑫国防建设。
2、重点关注领域
（1）现代产业体系：①顺序更靠前，从第二位提高到第一位；
②明确了现代产业体系的方向，即“三化”，智能化、绿色化、融合化；
③建设目标从“四国”到“五国”，“十四五”提出了“制造强国、质量强国、网络强国、数字中国”的建设目标，“十五五”则为“制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国”；
④延续了“十四五”“保持制造业比重基本稳定”的提法，“十五五”提出“保持制造业合理比重”；
⑤明确提出“构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”，定位更加清晰。
（2）创新：①“新质生产力”被置于科技创新的核心位置，明确了科技创新的首要任务是“引领发展新质生产力”；
②“数字中国”定位的变化，在“十四五”放在“现代产业体系”下面，“十五五”放在“创新”下面；
③强调原始创新和基础研究，公报强调“要加强原始创新和关键核心技术攻关”；
④未来《建议》发布后，可进一步关注对战略新兴产业和未来产业的范围界定有何变化。
（3）内需：①内需特别是消费的重要性进一步提高。五年前，“形成强大国内市场”首次写入“十四五”规划；今年，更加强调内需的重要性，比如，经济循环方面没有再讲双循环，而是强调“增强国内大循环内生动力和可靠性”。
②新提“两个结合”，消费和投资的关系发生变化，公报强调“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”。一方面有助于改善民生的消费领域要加大支持，如“养老育儿”等；另一方面，投资的概念扩大，除了传统的投资于物，还有投资于人，后者包括教育、就业、社保、人口质量、公共服务、服务消费等诸多领域。
③开始更多关注需求对供给的影响、关注供需双向关系，“十四五”强调更多的是供给创造需求，提出“高质量供给引领和创造新需求”，而这次“十五五”更注重双向互动关系，“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求”。
④坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点，下定决心，强力清除掉那些现存的地方保护主义、不统一的市场规则、以及阻碍要素流动的各种制度性障碍，这是实现国内大循环、释放内需潜力的关键一步。
4）经济体制：①“更好发挥经济体制改革牵引作用”的表述，突出了经济体制改革的火车头地位。
②相比“十四五”，更注重“加快完善要素市场化配置体制机制”，打破那些阻碍劳动力、土地、资本、技术、数据等生产要素自由流动的规则，建立起一套能让市场来决定资源流向的、公平高效的新体系。
（5）对外开放：①顺序更靠前，从第九位提高到第五位，是提升幅度最大的主题；
②强调“制度型开放”，不再是过去那种简单的开放，比如降低关税、允许外资进入某个行业，而是转向规则层面的对接，主动对标国际高标准的经贸规则，在法律、法规、管理、标准等制度上进行改革和完善。
③“积极扩大自主开放”，强调这种开放是中国基于自身发展需要而主动采取的行动，而不是在外部压力下被动做出的让步，体现了一种战略定力和自信，即按照自己的节奏、规划和优先顺序来决定开放的领域和程度，以服务于国内的高质量发展。
④“拓展双向投资合作空间”，“双向”既包括“引进来”（吸引外商来华投资），也包括“走出去”（支持中国企业对外投资），既要一步放宽市场准入、优化营商环境，让外资愿意投、留得住，同时也要为中国企业对外投资创造更多便利和机会。
（6）区域发展：①首次强调四大战略叠加效应，“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应”，区域协调发展战略主要解决发展不平衡问题，区域重大战略主要解决“增长极”的引领问题，主体功能区战略主要解决“空间利用”问题，新型城镇化战略主要解决人口流动和城乡发展问题，四大战略叠加效应意味着所有空间规划政策必须相互配合，形成合力。
②强调“优化重大生产力布局”，这与此前提出的“因地制宜发展新质生产力”的要求一致，不鼓励各地盲目“一哄而上”发展特定产业，而是要求地方政府根据自身的资源禀赋和产业基础，差异化、特色化地发展新兴产业。
③将“加强海洋开发利用保护”单独列出，体现了对海洋经济和海洋安全的重视。
7）社会民生：①共同富裕是重要要求，考虑到2035目标之一是“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”，“十五五”期间共同富裕要迈出坚实步伐。
②“十五五”时期的民生工作，总目标是扎实推进共同富裕。在推进过程中，必须坚持务实和可持续的原则，即“尽力而为、量力而行”，不能好高骛远。将资源将优先集中在最基本、覆盖面最广、最能保障社会底线的领域，即“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”。
③提出“畅通社会流动渠道”，表明在推进共同富裕的过程中，不只是看重结果公平，也更强调机会公平。
本文作者：芦哲、占烁，来源：宏观fans哲，原文标题：《公报里的“十五五”线索有哪些？》
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