着力扩大有效投资
国家发展改革委固定资产投资司
党的二十届四中全会通过的《建议》将扩大有效投资列为“建设强大国内市场，加快构建新发展格局”的重点任务之一，并作出明确部署。要认真学习贯彻全会精神，扎实做好“十五五”时期扩大有效投资各项工作，为构建新发展格局、推动高质量发展作出应有贡献。
一、深入学习领会习近平总书记关于扩大有效投资的重要论述和全会部署
习近平总书记高度重视扩大有效投资工作，作出一系列重要论述，在就《建议》所作的说明中强调，“十五五”时期要坚持“投资于物和投资于人紧密结合，大力提振消费，扩大有效投资”，这为做好投资工作指明了方向，提供了根本遵循。我们要深入学习领会习近平总书记重要论述和全会部署，自觉对标对表，确保投资工作方向不偏、重心不移。
充分发挥投资关键作用，坚定不移扩大有效投资。习近平总书记指出，“要优化政策举措，充分发挥消费的基础作用和投资的关键作用”“增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用”。《建议》提出，保持投资合理增长，实施一批重大标志性工程项目，增强市场主导的有效投资增长动力。投资既是当前的需求，也是未来的供给。从需求看，增强内需拉动经济增长的主动力作用、建设强大国内市场，需要保持投资合理增长；从供给看，建设现代化产业体系、提升国家长期综合竞争力、推动人的全面发展，都需要有高质量的投资项目作为支撑。必须从加快构建新发展格局、推动高质量发展的高度看待投资工作，着力扩大有效投资，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。
提高投资效益，进一步增强投资精准度和有效性。习近平总书记指出，“高质量发展应该实现投资有回报、企业有利润、员工有收入、政府有税收”“着力扩大有收入支撑的消费需求、有合理回报的投资需求”。《建议》提出，提高投资效益，完善基础设施和公共服务设施布局，加强人力资源开发和人的全面发展投资。虽然近年来我国投资效益总体良好，但部分领域低水平重复建设、形象工程和政绩工程等低效无效投资问题仍然时有发生，造成资金资源的损失浪费，社会各方面反映强烈。必须坚持投资于物和投资于人紧密结合，着力优化投资结构，形成更多高质量供给；创新投资管理和调控手段，引导和推动各类投资主体提高项目前期工作质量、完善项目建设运营管理，不断提高投资的经济、社会、生态、安全等综合效益。
提升投资政策效能，通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资。习近平总书记指出，“政府投资必须发挥好引导作用”“政府投资要在打基础、利长远、补短板、调结构上加大力度”“发行并用好超长期特别国债，着力做好国家重大战略实施和重点领域安全能力建设各项工作”“要放宽民间投资市场准入，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设”。《建议》提出，优化政府投资结构，统筹用好各类政府投资，加强政府投资全过程管理；完善民营企业参与重大项目建设长效机制，激发民间投资活力。政府投资是落实国家战略任务、应对经济周期性波动的有力政策工具，要继续发挥好政府投资的引导带动作用。民间投资是稳定投资增长、促进经济发展的重要动力，但当前面临信心不足、增速下滑、占比下降等突出问题。必须坚持政府投资和民间投资两端发力，既推动政府投资提质增效，支持基础性、公益性、长远性重大项目建设，又以更大力度、更实举措促进民间投资发展，着力提高民间投资比重，增强投资活力和增长后劲。
深化投融资体制改革，持续优化投资环境。习近平总书记指出，“要完善扩大投资机制，拓展有效投资空间”“深化投融资体制改革”“要全面改善投资环境，形成良好投资预期”。《建议》提出，深化投资审批制度改革。近年来，投资体制机制不断健全完善，投资管理和服务更加便利高效，投资项目融资渠道更加多元化。同时，部分领域投资审批权限不合理、一些审批事项办理难办理慢、项目事中事后监管不到位等问题亟待解决。必须进一步优化投资项目审批（核准、备案）管理，提高投资审批便利度，加强项目全过程监督管理，形成既“放得活”又“管得好”的良好投资环境。
二、“十四五”时期扩大有效投资取得显著成效
党的十八大以来特别是“十四五”时期，各有关部门、各地方认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，积极扩大有效投资，取得显著成效。从总量看，我国固定资产投资（不含农户）从2012年的23万亿元增长到2024年的51.4万亿元；2013—2024年，资本形成总额对经济增长的年均贡献率达38.1%。从结构看，制造业投资占比总体稳定，高技术产业投资2018—2024年年均增长12.1%，绿色能源等领域投资高速增长，投资结构持续优化。
加力提效用好政府投资，引导带动作用有效发挥。“十四五”时期，累计安排近3.4万亿元中央预算内投资，重点支持补短板调结构惠民生的公共领域项目建设。累计发行约16万亿元地方政府专项债券用于投资建设，扩大投向领域和用作资本金范围，实施项目“自审自发”试点，支持地方重点项目建设。2024—2025年共安排1.5万亿元超长期特别国债，支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设（“两重”建设），着力办好强国建设、民族复兴进程中的一些大事难事。2023年增发国债1万亿元，支持华北等地区加快灾后恢复重建，着力提升我国防灾减灾救灾能力。2022年、2025年分别投放7399亿元政策性开发性金融工具、5000亿元新型政策性金融工具，有力补充重大项目资本金。
着力提振民间投资，投资内生动力进一步增强。印发《关于进一步促进民间投资发展的若干措施》，提出一系列针对性政策举措。组织地方累计向民间资本推介项目超1.3万个、涉及总投资超11万亿元。推动民间资本以参股等方式参与核电、水电、供水等领域重大项目。累计筛选形成4批次674个全国重点民间投资项目，并商有关方面给予用地用海、环评等要素和融资支持。规范实施政府和社会资本合作（PPP）新机制，明确聚焦使用者付费项目、全部采取特许经营模式、优先选择民营企业参与等政策导向，持续强化监督管理。建立基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）市场并推动进入常态化推荐发行阶段，目前已有清洁能源、租赁住房等10个行业83个项目发行上市，预计带动新项目总投资超1万亿元。
全力推进102项重大工程建设实施，有力支撑“十四五”规划顺利完成。将“十四五”规划102项重大工程作为推动规划实施和扩大有效投资的重要抓手，强化跨部门协调，加大统筹推进力度，着力加强项目资金和要素保障，积极吸引社会资本参与。白鹤滩水电站、中老铁路、“梦想”号大洋钻探船等重大项目建成投运，川藏铁路、雅下水电工程、三峡水运新通道、黄河古贤水利枢纽等重大项目稳步推进或实现开工，城市更新、城市地下管网建设改造、“双一流”高校、“三北”工程等项目建设有序推进，102项重大工程如期完成规划目标任务，在促进经济增长、保障改善民生、夯实安全基础等方面发挥了重要作用。
健全投资体制机制，投资环境不断优化。出台关于进一步提高政府投资效益的政策、中央预算内投资资本金注入项目管理办法、中央预算内投资项目监督管理办法、重大项目后评价管理办法等，进一步完善政府投资管理制度体系。制定实施投资项目可研报告编写大纲，指导投资主体加强项目可行性研究，提升投资决策科学化水平。简化优化投资审批流程，深入推进投资项目审批“高效办成一件事”，提高投资建设便利化水平。加强投资项目代码应用，推进投资数据资源共享。推动工程咨询行业高质量发展，加强投资咨询评估规范管理，更好发挥咨询机构对投资高质量发展的智力支撑作用。
同时也要看到，2025年以来投资下行压力加大，特别是从6月开始，投资增速快速回落，1—10月同比下降1.7%。这既是受一些地方政府化债压力较大、地方投资循环不畅等当期因素影响，也是经济发展阶段变化、新旧发展动能转换等长期因素的现实反映。要深入贯彻党的二十届四中全会部署，结合新形势新要求，从畅通供需循环、投融资循环等方面采取针对性措施，着力扩大有效投资。
三、“十五五”时期扩大有效投资的总体思路和重点举措
“十五五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化，投资领域新旧动能转换任务艰巨，保持投资增长面临一定挑战。但更要看到，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，人均资本存量明显低于发达经济体，经济社会发展还有许多短板弱项需要补齐，总储蓄率仍然较高，宏观政策空间充足，扩大有效投资仍有广阔空间。
做好“十五五”时期扩大有效投资工作，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，完整准确全面贯彻新发展理念，以高质量发展为主题，坚持扩大内需这个战略基点，坚持投资于物和投资于人紧密结合，着力拓展投资增长空间，着力增强政府投资引导带动作用，着力激发民间投资活力，着力深化投资体制机制改革，保持投资合理增长，不断提高投资效益，促进消费和投资、供给和需求良性互动，为加快构建新发展格局提供有力支撑。
优化投资结构拓展投资空间。稳住传统领域投资基本盘，积极培育投资增长新动能，努力保持投资平稳增长。聚焦因地制宜发展新质生产力，推动传统产业技术改造升级，扩大新兴产业有效投资，前瞻布局未来产业项目。聚焦促进服务业优质高效发展，扩大科技、软件、信息、物流等生产性服务业投资，加强适应人力资源开发和人的全面发展需要的生活性服务业投资。聚焦构建现代化基础设施体系，适度超前建设新型基础设施，优化传统基础设施网络，完善城市基础设施，分类有序推进农村基础设施建设。聚焦加快经济社会发展全面绿色转型，扩大生态保护、环境治理、节能降碳等领域投资。
切实管好用好政府投资。保持合理政府投资力度，优化政府投资结构，加强政府投资全生命周期管理。进一步明确中央和地方投资方向和重点，提高民生类政府投资比重。强化“两重”性质、坚持自上而下、注重软硬结合，高质量推进“两重”建设。管好用好中央预算内投资，进一步提高项目质量和投资计划执行效率。研究调整地方政府专项债券项目“自审自发”试点范围，进一步优化专项债券项目和资金管理机制。统筹用好各类政府投资，在工作基础较好的地方探索编制全口径政府投资计划，更好统筹政府投资需求和能力。强化政府投资项目全过程监督管理，加快项目建设和资金使用进度，防止资金沉淀闲置、挤占挪用。
高质量推进重大项目建设。坚持“实施一批、前期一批、储备一批、谋划一批”，为扩大有效投资提供坚实的项目支撑。加强“十五五”重大工程谋划论证，实施一批具有战略性引领性突破性的重大标志性工程项目。坚持量力而行、从实际出发，提高重大生产力布局的科学性、基础设施和公共服务设施布局与人口结构变化的适应性，坚决不搞形象工程、政绩工程，防止过度超前和低水平重复建设。健全跨部门跨地区重大项目协调推进机制，深化部门协作和央地联动，加快办理项目审批（核准、备案）手续，做好用地用海、环评等要素保障。引导金融机构加大项目融资支持力度，通过新型政策性金融工具等渠道补充重大项目资本金，推动项目顺利实施。严格工程质量和安全管理，完善项目运营管护机制。
进一步促进民间投资发展。从扩大准入、打通堵点、强化保障等方面着力破解民间投资发展难题，促进民间投资高质量发展。完善民营企业参与重大项目建设长效机制，积极支持民营企业参与具有一定收益的铁路、核电、水电等重点领域项目建设。滚动接续向民间资本推介优质项目，加强对民间投资项目的要素和融资支持。鼓励支持民营企业参与政府和社会资本合作（PPP）新机制项目建设实施。持续推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）扩围扩容，支持更多符合条件的民间投资项目发行上市。加大中央预算内投资等对符合条件的民间投资项目支持力度，更好发挥政府投资基金对民间投资的引导带动作用。
深化投资审批制度改革。进一步完善投资审批管理制度体系，着力激发投资活力，切实防范低效无效投资。研究制定关于深化投资审批制度改革的意见。按照事权匹配、权责一致、监督有效的原则，优化政府投资项目审批权限，加强对重点地区和重点领域项目的提级论证管理。规范政府投资项目审批程序，严禁违规借道国有企业等规避政府投资审批，健全政府投资决策问责机制。严格政府投资项目概算约束。研究修订政府核准的投资项目目录，确保该管的切实管好，能管住的有序放活。规范备案类项目管理，强化企业投资项目核准、备案管理和要素、资金等管理政策的协同。优化投资项目报建审批事项和办理流程，提升审批效能。完善投资项目建设实施信息填报等制度，建立健全项目决策综合评价和绩效评价制度。
（原文发表于《习近平经济思想研究》2025年第11期）
本文转载自“国家发展改革委”微信公众号，FOREXBNB编辑：陈筱亦。
