事件：按慣例，今年下半年將召開中央全會討論“十五五”規劃，規劃全文将于2026年“兩會”期間公佈。
核心觀點：“十五五”規劃將大體確定我國中長期目標和階段性任務，也是各類規劃的統領，再怎麼重視也不爲過。節奏看，當前屬於“十五五”規劃框架搭建期，按慣例中央全會、大概率在10月（7月政治局會議可能宣佈），將確定“十五五”規劃全文框架和政策重心。綜合近期各方討論，傾向於認爲，“十五五”規劃應會接續此前規劃任務（比如2035年GDP翻番的遠景目標，對應“十五五”期間GDP增速需儘可能接近5%），也會統籌新形勢、新變化，可重點關注經濟、科技、改革、民生4條主線，此外，7月以來備受關注的“反內卷”大概率會進一步部署。
1、定位看，五年規劃作爲國家發展規劃，大體確定了經濟社會發展路線圖，也是當前我國“三級四類”統一規劃體系下各項規劃的統領。
2、節奏看，“五年規劃”大致包括9大環節，當前處於“十五五”規劃的框架搭建階段；按慣例：下半年將召開中央全會、審議“十五五”規劃編制建議，“十五五”規劃全文框架和政策重心也就此確定，規劃全文將在2026年“兩會”公佈。
3、信號看，近期各方圍繞“十五五”規劃討論明顯增多，關注目標設定、思路舉措、重點任務、政策取向等更多細節。
4、前瞻看，“十五五”規劃應會接續此前規劃目標，也會統籌新形勢、新變化，終端關注4條主線：經濟主線，GDP目標增速等；改革主線，二十屆三中全會確定了300多項具體改革任務、要求到2029年完成；科技主線，“新質生產力擺在更加突出的戰略位置”；民生主線，就業、收入、教育、住房等仍是核心，也可能會加力推進共同富裕。
摘要1、定位看，五年規劃作爲國家發展規劃，大體確定了經濟社會發展路線圖，也是當前我國“三級四類”統一規劃體系下各項規劃的統領。
>橫向看，我國已實施了十四個五年規劃，集中體現了國家戰略意圖、中長期目標和階段性任務。我國從1953年開始實施五年計劃，簡稱“一五”計劃，後從“十一五”起“五年計劃”改爲“五年規劃”。截至目前，我國共編制實施了14个五年規劃。總體看，五年規劃“書寫了從一窮二白到繁榮富強的偉大進程，創造了世所罕見的經濟快速發展奇蹟和社會長期穩定奇蹟”。當下看，我國將於2026年開始實施“十五五”規劃，對應今年也是“十五五”規劃谋篇布局之年，因此，展望“十五五”，從時間維度看，“十五五”規劃涵盖期为2026-2030年，應兼顧錨定2035年遠景目標、完成二十屆三中全會改革任務等。
>縱向看，當前我國“三級四類”規劃體系下，“五年規劃”是各類規劃的統領，後續也要確保各類規劃與“十五五”規劃保持一致。2018年11月，黨中央、國務院印發《關於統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》，首次明確了涉及所有規劃的“三級四類”的規劃體系：“三級”指國家級、省級、市縣級，“四類”指發展規劃、空間規劃、專項規劃、區域規劃。其中，明確提出：以國家發展規劃爲統領，以空間規劃为基础，以專項規劃、區域規劃为支撑。對此，6.17發改委黨組也發文強調，要確保各級各類規劃在發展方向、主要目標、政策項目、風險防控等方面與“十五五”《綱要》保持一致。
2、節奏看，當前處“十五五”規劃框架搭建階段，緊盯下半年可能召開的重要全會審議規劃編制建議，按慣例，大概率在10月召開。
>流程看，“五年規劃”大致包括9大環節，以“十四五”規劃時間線爲例，當前處於“十五五”規劃框架搭建階段。總體看，“五年規劃”應包括9大環節：前期研究、規劃起草、規劃銜接、徵求意見、專家論證、上報審批、規劃公佈、中期評估、總結評估。簡要看，以“十四五”規劃關鍵節點爲例，當前處於“十五五”規劃框架搭建階段，下半年應會召開中央全會審議“十五五”規劃的編制建議。需注意的是，过往研究讨论五年規劃多为五中全会、且多在10月召開，由於2024年7月的二十屆三中全會應屬延遲召開，對應本次可能是二十屆四中全會討論“十五五”規劃相關議題。
>定調看，“十五五”規劃的編制建議將大體確定“十五五”規劃行文框架，也可窺見至少未來五年的政策重心。以“十四五”規劃編制建議和“十四五”規劃全文爲例：1）順序上，規劃全文基本按照編制建議排列，“建設現代化國家、創新發展、現代化產業體系、強大國內市場”等，與“十四五”期間政策重心一致；2）內容上，“十四五”規劃編制建議及全文分別有15小節和19篇，其中，編制建議的內容均在規劃全文中體現，此外，規劃全文新增“數字中國、新型城鎮化戰略、促進人的全面發展、社會主義民主法治建設、堅持‘一國兩制’”5部分。
3、信號看，近期各方圍繞“十五五”規劃討論明顯增多，關注目標設定、思路舉措、重點任務、政策取向等更多細節。
>4.30總書記主持召開部分省區市“十五五”時期經濟社會發展座談會並發表重要講話，對編制“十五五”規劃的目標設定、思路舉措、重點領域等均有涉及，如強調要統籌謀劃，“注重鞏固拓展優勢、突破瓶頸堵點、補強短板弱項、提高質量效益”，對編制“十五五”時期經濟社會發展、新質生產力培育、保障和改善民生三部分也均有展開。
>“十五五”規劃編制工作開展網絡徵求意見活動已完成，徵集涵蓋黨的建設、科技創新、全面深化改革、生態環境、國民教育、就業創業、社會保障、收入分配等27個領域，傾向於認爲，上述27個領域在后续编制“十五五”規劃中應會相應展開給出對策。
>2025年4月發改委徵集了18項研究課題、均聚焦“十五五”時期經濟社會發展，其中，18項課題下4項涉及民生（縣域、城鄉、普惠養老、社保）、3項涉及科技創新和未來產業（人工智能、教育科技人才、未來產業），也涉及“十五五”時期GDP目標、經濟結構、宏觀政策、財稅體制改革、海外環境等領域。此外，時點上要求7月底完成，對應服務於下半年形成編制建議，以及後續按程序提交全國兩會表決。
4、前瞻看，“十五五”規劃應會接續此前規劃目標（比如2035年GDP翻番的遠景目標，對應“十五五”期間GDP增速需儘可能接近5%），也會統籌新形勢、新變化，突出經濟、改革、科技、民生4條主線。
>經濟主線，“有效穩住經濟基本盤”，並進一步“全面推動高質量發展”，應是新一輪五年規劃下經濟社會發展維度的基本目標。總量目標方面，應會延續此前“十四五”規劃設定的遠景目標，即目標從2020年到2035年實現經濟總量翻一番，對應年均GDP增速需達到4.73%，也對應“十五五”規劃期間可能需要偏高的經濟增速，如達4.5%-5%、並更可能接近5%。抓手看，應會延續促改革、擴開放、強產業、強科技、穩就業、穩企業、穩市場、穩預期，也會加力推進經濟結構調整。
>改革主線，二十屆三中全會確定了300多項具體改革任務、且要求到2029年完成，與“十五五”規劃實施時期大體重合，指向300多項改革任務將融入“十五五”規劃，並作爲實現“十五五”規劃目标的手段。
>科技主線，4.30部分省區市“十五五”時期經濟社會發展座談會上，總書記延續強調“十五五”時期要“把因地制宜發展新質生產力擺在更加突出的戰略位置”；6.10發改委也召開座談會討論“十五五”規劃編制建議，參會企業均爲科技型民企。指向科技仍是“十五五”規劃焦點，重點關注二十屆三中全會提出的科技相關改革舉措落地。
>民生主線，就業、收入、教育、住房等仍是核心，可能會加力推進共同富裕戰略，如近期浙江、黑龍江、湖南等地在“十五五”規劃專題會議或相關討論中均明確提出，將“穩步推進共同富裕”作爲重要內容。
正文一、定位：五年規劃大體確定了經濟社會發展路線圖，也是各項規劃的統領
橫向看，作爲國家發展規劃，我國已實施了十四個五年規劃，集中體現了國家戰略意圖、中長期目標和階段性任務。我國從1953年開始實施五年計劃，簡稱“一五”計劃，後從“十一五”起，“五年計劃”改爲“五年規劃”。截至目前，除了1950-1952年的國民經濟恢復期、1963-1965年的國民經濟調整期，我國共編制實施了14个五年規劃（計劃）。總體看，五年規劃“書寫了從一窮二白到繁榮富強的偉大進程，創造了世所罕見的經濟快速發展奇蹟和社會長期穩定奇蹟”，其中：
>“一五”到“五五”，基本形成了獨立的、比較完整的工業體系和國民經濟體系；
>“六五”到“九五”，初步建立起社會主義市場經濟體制基本框架；
>“十五”到“十三五”，將勝利實現全面建成小康社會目標，爲開啓全面建設社會主義現代化國家新徵程奠定了堅實基礎；
>“十四五”到“十六五”，錨定“十四五”規劃提出的2035年遠景目標，即到2035年、用3個五年規劃期，基本實現社會主義現代化。
我國將於2026年開始實施“十五五”規劃，對應今年也是“十五五”規劃谋篇布局之年，至少未來五年經濟社會發展路線圖也將大體確定。因此，展望“十五五”，從時間維度看，“十五五”規劃涵盖期为2026-2030年，應兼顧錨定2035年遠景目標、完成二十屆三中全會改革任務等。
一是錨定2035年遠景目標，五年規劃可能與更長期的戰略目標銜接，如“十四五”規劃則提出2035年基本實現社會主義現代化目標，對應“十四五”、“十五五”、“十六五”均錨定2035年遠景目標，即到2035年，用3個五年規劃期，基本實現社會主義現代化。
二是完成二十屆三中全會改革任務，2024年7月21日，中共中央發佈《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，2.2萬字、300多項具體改革任務，有不少新提法、新要求，對財稅改革、地產、資本市場等市場關心的話題均有詳細部署，有的可能屬於偏鼓勵型、有的屬於偏約束型。且要求到2029年用5年時間基本完成，與“十五五”規劃實施期間相重疊。此外，從改革實施路線來看，二十屆三中全會對比十八屆三中的改革佈局，可能也是“十五五”接續“十四五”規劃進一步做改革部署。
縱向看，當前我國“三級四類”規劃體系下，“五年規劃”也是各類規劃的統領，目標形成“定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系”。2018年11月，黨中央、國務院印發《關於統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》，對理順規劃關係、完善規劃管理作出了制度安排，以解決“規劃體系不完善、規劃銜接不到位、規劃目標和政策工具不協調”問題。其中，《意見》首次明確了涉及所有規劃的“三級四類”的規劃體系，“三級”指國家級、省級、市縣級，“四類”指發展規劃、空間規劃、專項規劃、區域規劃。其中，明確提出：建立以國家發展規劃爲統領，以空間規劃为基础，以專項規劃、區域規劃为支撑，由國家、省、市縣各級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系。
對此，6.17發改委黨組發文《以五年規劃引領經濟社會發展的思想精髓和實踐要求》，在編制“十五五”規劃《綱要》的同時，聚焦支撑中国式现代化建设的关键任务组织编制一批国家级专项規劃，紧扣重大战略的初心使命编制国家级区域規劃“十五五”實施方案，动态调整国土空间規劃，加强对地方規劃的衔接指导。同時，做好指標銜接、任務細化、工程項目分解等工作，确保各级各类規劃在发展方向、主要目標、政策項目、風險防控等方面與《綱要》保持一致。
二、節奏：當前處“十五五”規劃框架搭建階段，緊盯下半年審議規劃編制建議
“五年規劃”大致包括9大環節，以“十四五”規劃時間線爲例，當前處於“十五五”規劃框架搭建階段。總體看，“五年規劃”應包括9大環節：前期研究、規劃起草、規劃銜接、徵求意見、專家論證、上報審批、規劃公佈、中期評估、總結評估。簡要看，以關鍵節點爲例，如下圖表3所示，從“十四五”規劃討論研究、制定、實施、評估等關鍵節點，當前處於“十五五”規劃框架搭建階段，下半年應會召開中央全會審議“十五五”規劃的編制建議。
從時間線看，年內跟蹤“十五五”規劃需緊盯下半年可能的中央全會，按慣例，大概率在10月、具體時間可能在7月政治局會議發佈。需注意的是，如圖表4所示，過往研究討論五年規劃多爲五中全會、且多在10月召開，由於2024年7月的二十屆三中全會應屬延遲召開，對應本次也可能是二十屆四中全會討論“十五五”規劃相關議題。此後，將根據“十五五”規劃編制建議形成全文，並按程序在2026年全國兩會表決，待表決通過後正式發佈開啓實施。
從定調看，“十五五”規劃的編制建議重要性在於，將大體確定“十五五”規劃框架，可窺見未來“五年”規劃的政策重心。其中，重點關注重點任務部署及行文順序，如對比“十四五”規劃編制建議和“十四五”規劃全文結構：
>順序上，基本按照編制建議排列，如“十四五”規劃編制建議下靠前的爲建設現代化國家、創新發展、現代化產業體系、強大國內市場等，與“十四五”期間政策重心一致。
>內容上，“十四五”規劃編制建議有15小節、“十四五”規劃全文共19篇，其中，“十四五”規劃編制建議的內容均在“十四五”規劃全文有所體現，此外規劃全文針對重點領域新增“建設數字中國、完善新型城鎮化戰略、促進人的全面發展、加強社會主義民主法治建設、堅持‘一國兩制’”5部分。
三、信號：緊盯各方圍繞“十五五”規劃討論，關注目標設定、重點任務等細節
近期各方對於“十五五”規劃相關討論明顯增多，關注目標設定、重點任務等信號。
一是4.30總書記主持召開部分省區市“十五五”時期經濟社會發展座談會並發表重要講話，對編制“十五五”規劃的目標設定、思路舉措、重點領域等均有涉及，如強調要統籌謀劃，“注重鞏固拓展優勢、突破瓶頸堵點、補強短板弱項、提高質量效益”，對編制“十五五”時期經濟社會發展、新質生產力培育、保障和改善民生三部分也均有展開。
二是“十五五”規劃編制工作開展網絡徵求意見活動已完成，徵集涵蓋黨的建設、科技創新、全面深化改革、生態環境、國民教育、就業創業、社會保障、收入分配等27個領域，傾向於認爲，上述27個領域在后续编制“十五五”規劃中應會相應展開給出對策。
三是2025年4月發改委徵集了18項研究課題、均聚焦“十五五”時期經濟社會發展，其中，18項課題下4項涉及民生（縣域、城鄉、普惠養老、社保）、3項涉及科技創新和未來產業（人工智能、教育科技人才、未來產業），也涉及“十五五”時期GDP目標、經濟結構、宏觀政策、財稅體制改革、海外環境等領域。此外，時點上要求7月底完成，對應服務於下半年形成編制建議，以及後續按程序提交全國兩會表決。
往後看，緊盯下半年可能的中央全會及會議公報，將大體確定“十五五”時期主要規劃目標、政策制定原則及大體舉措，後續“十五五”規劃全文則是參照此成文。根據4.30部分省區市“十五五”時期經濟社會發展座談會，總書記強調“十五五”規劃制定上，既要“一個領域一個領域合理確定目標任務、提出思路舉措”，也要“適應形勢變化，把握戰略重點”。
傾向於認爲，“十五五”規劃應會兼顧接續此前規劃，如2035年實現GDP翻一番的遠景目標，對應“十五五”期間GDP增速需達4.5%-5%、更可能接近5%，也會統籌新形勢、新變化，應會突出經濟、改革、科技、民生4條主線。具體看，其中：
1）經濟主線，“有效穩住經濟基本盤”基礎上進一步“全面推動高質量發展”，應是新一輪五年規劃下經濟社會發展維度的基本目標。總量目標方面，應會延續此前“十四五”規劃設定的遠景目標，即目標從2020年到2035年實現經濟總量翻一番，對應年均GDP增速需達到4.73%，也對應“十五五”規劃期間可能需要偏高的經濟增速，如達4.5%-5%、更可能接近5%。抓手看，包括延續促改革、擴開放、強產業、強科技、穩就業、穩企業、穩市場、穩預期，也會加力推進經濟結構調整。
2）改革主線，2024年7月召開的二十屆三中全會確定了300多項具體改革任務，且要求到2029年底完成，與“十五五”規劃實施時期大體重合，指向此前提出的300多項改革任務將融入“十五五”規劃，并以全面深化改革作为实现新一轮五年規劃目标的手段。
3）科技主線，4.30座談會總書記明確強調“十五五”時期要“把因地制宜發展新質生產力擺在更加突出的戰略位置”，6.10發改委召開座談會討論“十五五”規劃編制建議，參會企業均爲科技型民企，重點關注此前二十屆三中全會提出的科技相關改革舉措落地。
4）民生主線，就業、收入、教育、住房等仍是核心，可能會加力推進共同富裕戰略，如近期浙江、黑龍江、湖南等地在“十五五”規劃專題會議或相關討論中均明確提出，將“穩步推進共同富裕”作爲重要內容。
本文來源於：熊園觀察，作者：國盛證券首席經濟學家，熊園 博士、國盛證券宏觀分析師，朱慧，原文標題：《讀懂“十五五”規劃，年內有何看點？【國盛宏觀|“十五五”系列一】》
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